I Criteri Ambientali Minimi (CAM)

Green Procurement (GPP): appalti pubblici e sostenibilità ambientale

 

  1. La disciplina degli appalti e delle concessioni pubblici nel prisma della sostenibilità ambientale.

È ormai da tempo che le politiche e le strategie dell’Ue sono volte ad incoraggiare un uso più sostenibile delle risorse naturali ed un cambiamento degli stessi comportamenti umani. Si tratta di precondizioni per il perseguimento, ad un tempo, di una produzione e di consumi sostenibili. Certamente non è questa la sede per ripercorrere, neppure succintamente, le tappe della “rivoluzione verde” che ha ispirato la elaborazione di tali politiche pubbliche. Qui, per lo sviluppo del contributo, sarà sufficiente ricordare che il cd. Green public procurement (GPP) è al centro delle politiche pubbliche che perseguono la sostenibilità ambientale. In particolare, Europa 2020 – la strategia dell’Ue per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva – individua gli appalti pubblici verdi (il GPP, appunto) come una delle misure della crescita economica permeata dal valore della sostenibilità ambientale. Per GPP, dunque, si intende, complessivamente, l’approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita[1]. Nella cornice di principio appena descritta, si inserisce il “Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione“, strumento disciplinato dall’art. 1 co. 1126, 1127 e 1128 della L. 296/2006 ed oggetto di adozione, giusta decreto interministeriale del 11 aprile 2008[2], nonché di successivo aggiornamento in virtù del decreto del 10 aprile 2013[3].

Il Piano di Azione:

i) prevede (art. 1 co. 1126 cit.) l’adozione di misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti, sulla base dei seguenti criteri: a) riduzione dell’uso delle risorse naturali; b) sostituzione delle fonti energetiche non rinnovabili con fonti rinnovabili; c) riduzione della produzione di rifiuti; d) riduzione delle emissioni inquinanti; e) riduzione dei rischi ambientali;

ii) indica (art. 1 co. 1127 cit.) gli obiettivi di sostenibilità ambientale da raggiungere per gli acquisti nelle seguenti categorie merceologiche: f) arredi; g) materiali da costruzione; h) manutenzione delle strade; i) gestione del verde pubblico; l) illuminazione e riscaldamento; m) elettronica; n) tessile; o) cancelleria; p) ristorazione; q) materiali per l’igiene; r) trasporti;

iii) è presidiato (art. 1 co. 1128), quanto al suo progressivo monitoraggio, da un Comitato composto dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministro dell’economia e delle finanze, dal Ministro dello sviluppo economico nonché dai presidenti delle regioni interessate.

 

  1. I CAM: struttura, tipologia e funzione.

È dunque inveterato, nelle elaborazione delle politiche pubbliche di livello unionale e nazionale, il convincimento fermo che gli appalti pubblici si inseriscano nel virtuoso circuito nella green economy come strumento di politica ambientale. Il che, come è ovvio, rifluisce sulla disciplina degli appalti e delle concessioni pubbliche, destinata infatti ad essere non più soltanto considerata sotto la prospettiva della concorrenza nel mercato e per il mercato, ma, appunto, come strumento delle stesse politiche pubbliche[4].

Uno dei tasselli[5] attraverso cui si  attualizza la funzionalizzazione della disciplina giuridica di appalti e concessioni pubblici verso gli obiettivi di politica ambientale è rappresentato dall’istituto dei cd. Criteri Ambientali Minimi (CAM), disciplinato dal’art. 34 del codice dei contratti.

Sulla base della lettura testuale di tale ultima disposizione, si possono definire essenza, tipologia, caratteristiche e funzioni dei CAM secondo la tassonomia che segue:

i) se gli “obiettivi ambientali” sono fissati dal Piano di Azione, di cui si è detto sopra, i CAM costituiscono, invece, lo strumento per realizzarli.

ii) I CAM sono almeno di tre tipi ed assolvono a tre distinte funzioni:

a) in primo luogo, consistono in “specifiche tecniche” ad attengono, come tali, alle caratteristiche tecniche, appunto, della commessa (di lavori, servizi e forniture);

b) in secondo luogo, si risolvono in clausole contrattuali (si pensi, alla garanzia del della fornitura) che, come tali, presidiano l’interesse dell’Amministrazione alla corretta esecuzione dell’appalto;

c) in terzo luogo, integrano criteri premianti e, in tal caso, orientano la Stazione appaltante nella selezione dell’offerta dei concorrenti secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: in sintesi, quali “criteri premianti”, concorrono, in sede di valutazione delle offerte tecniche, all’attribuzione del punteggio onde selezionare l’offerta economicamente più vantaggiosa per la stazione appaltante.

iii) Le stazioni appaltanti sono obbligate ad inserire nei documenti di gara i criteri ambientali minimi se essi appartengono alle categorie di cui alla lettera a) [specifiche tecniche] ovvero alla lettera b) [clausole contrattuali] di cui al superiore punto ii); per converso, all’appartenere i CAM ai “criteri preminanti”, la Stazione appaltante deve dirsi meramente facultata – e non obbligata – al rispetto degli stessi in sede di redazione degli atti di gara. Il testo normativo, in merito, usa in considerazione la perifrasi “sono tenuti in considerazione”. Una tale dicotomia fra CAM di cui è obbligatorio il rispetto e CAM di cui, per converso, il rispetto appare facoltativo rinviene recente suffragio nella giurisprudenza del Consiglio di Stato[6].

iv) I CAM sono definiti dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e sono diversificati in ragione delle “categorie merceologiche” di lavori servizi e forniture ricostruite al punto 1.ii) che precede;

 

  1. I CAM in vigore.

A quanto consta[7], il Ministero dell’Ambiente, ad oggi, ha approvato i CAM relativi alle seguenti categorie merceologiche:

a) ARREDI PER INTERNI

Fornitura e servizio di noleggio di arredi per interni (approvato con DM 11 gennaio 2017, in G.U. n. 23 del 28 gennaio 2017)

b) ARREDO URBANO

Acquisto di articoli per l’arredo urbano (approvato con DM 5 febbraio 2015, in G.U. n. 50 del 2 marzo 2015)

c) AUSILI PER L’INCONTINENZA

Forniture di ausili per l’incontinenza (approvato con DM 24 dicembre 2015, in G.U. n. 16 del 21 gennaio 2016)

d) CARTA

Acquisto di carta per copia e carta grafica (approvato con DM 4 aprile 2013, in G.U. n. 102 del 3 maggio 2013)

e) CARTUCCE PER STAMPANTI

Forniture di cartucce toner e a getto di inchiostro e affidamento del servizio integrato di ritiro e fornitura di cartucce toner e a getto di inchiostro (approvato con DM 13 febbraio 2014, in G.U. n. 58 dell’11 marzo 2014)

f) APPARECCHIATURE INFORMATICHE DA UFFICIO

Fornitura di attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio (pc portatili, Pc da tavolo, stampanti, fotocopiatrici, apparecchiature multifunzione, per ufficio) (approvato con DM 13 dicembre 2013, G.U. n. 13 del 17 gennaio 2014)

g) EDILIZIA

Affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici (approvato con DM 11 ottobre 2017, in G.U. Serie Generale n. 259 del 6 novembre 2017)

h) ILLUMINAZIONE PUBBLICA

Acquisizione di sorgenti luminose per illuminazione pubblica, l’acquisizione di apparecchi per illuminazione pubblica, l’affidamento del servizio di progettazione di impianti per illuminazione pubblica (approvato con DM 27 settembre 2017, in G.U. n 244 del 18 ottobre 2017)

i) ILLUMINAZIONE, RISCALDAMENTO/RAFFRESCAMENTO PER EDIFICI

Affidamento servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento (approvato con DM 7 marzo 2012, in G.U. n.74 del 28 marzo 2012)

l) PULIZIA PER EDIFICI

Affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene (approvato con DM 24 maggio 2012, in G.U. n. 142 del 20 giugno 2012)

m) RIFIUTI URBANI

Affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani (approvato con DM 13 febbraio 2014, in G.U. n. 58 dell’11 marzo 2014)

n) RISTORAZIONE COLLETTIVA

Servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari (approvato con DM 25 luglio 2011, in G.U. n. 220 del 21 settembre 2011)

o) SANIFICAZIONE STRUTTURE SANITARIE

Affidamento del servizio di sanificazione per le strutture sanitarie e per la fornitura di prodotti detergenti (approvato con DM 18 ottobre 2016, in G.U. n. 262 del 9 novembre 2016)

p) TESSILI

Forniture di prodotti tessili (approvato con DM 11 gennaio 2017, in G.U. n. 23 del 28 gennaio 2017)

q) VEICOLI

Acquisizione dei veicoli adibiti al trasporto su strada (approvato con DM 8 maggio 2012, in G.U. n. 129 del 5 giugno 2012)

  • Decreto correttivo (DM 30 novembre 2012, in G.U. n. 290 del 13 dicembre 2012)

r) VERDE PUBBLICO

Affidamento del servizio di gestione del verde pubblico, acquisto di ammendanti, piante ornamentali, impianti di irrigazione (approvato con DM 13 dicembre 2013, in G.U. n. 13 del 17 gennaio 2014)

Come si vede, innumerevoli decreti approvativi dei CAM sono stati adottati anteriormente all’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti e, dunque, allo stesso andrnno verosimilmente adeguati.

  1. Monitoraggio sull’applicazione dei CAM

Da ultimo, merita di essere segnalata la recente sottoscrizione, tra Ministero dell’Ambiente ed Autorità Nazionale Anticorruzione, di un protocollo di intesa volto ad istituire tra le parti una intensa collaborazione in tema di criteri ambientali minimi. Si tratta di una collaborazione che, in particolare, si articola su tre principali linee direttrici:

a) monitoraggio e vigilanza sull’applicazione dei criteri ambientali minimi (CAM);

b) condivisione di atti di indirizzo, linee guida, clausole-tipo per bandi e capitolati e simili atti;

c) la realizzazione di iniziative formative per funzionari della Pubblica Amministrazione.

Si è al cospetto di una iniziativa che consolida la convinzione della natura strategica rivestita dal Green Procurament nell’alveo della politiche di sostenibilità ambientale.

 

[1] Commissione europea, (2011), Acquistare verde! Manuale sugli appalti pubblici verdi, 2a edizione, Unione Europea. Rintracciabile al sito http:// ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/buying_green_handbook_it.pdf

[2] In GU n. 107 del 8 maggio 2008

[3] In G.U. n.102 del 3 maggio 2013.

[4] Perspicuamente, sul punto, cfr. R. De Nictolis, I nuovi appalti pubblici, Bologna, 2017, pp. 561 e ss., ove, con ampi richiami bibliografici, viene operata una ricostruzione delle diverse previsioni del diritto unionale che si occupano dell’inserimento del “fattore ambientale nelle commesse pubbliche” e del pertinente quadro giurisprudenziale comunitario (segnatamente, cfr. C. Giust. CE 17.09.2002, in C-513/99; Id. 04.12.2003, in C-488/01; Id. 10.05.2012,, in C-368/2010).

[5] Il mosaico normativo, sul punto, si arricchisce di svariate disposizioni, puntuali e di principio, disseminate tra l’altro nel Codice dei Contratti (es. artt. 38, 68, 69, 80, 87,95,96, 100, 114,133, tra gli altri).

[6] C. Stato, Sez. III, n. 2317/2018, secondo cui “non sussiste, in radice, l’allegata illegittimità, la quale si fonda sul presupposto, invero insussistente, che l’Amministrazione fosse vincolata a conformare la lex specialis secondo i “criteri ambientali premianti” di cui al d.m. 25 luglio 2011 (Adozione dei criteri minimi ambientali da inserire nei bandi di gara della Pubblica amministrazione per l’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari e serramenti esterni). Deve invero evidenziarsi che, ai sensi dell’art. 34, comma 1, d.lvo n. 50/2016 (Criteri di sostenibilità energetica e ambientale), nella formulazione vigente ratione temporis, “le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, a quanto specificamente previsto all’articolo 144”. Ebbene, è sufficiente evidenziare che le “specifiche tecniche premianti”, rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio nell’ambito delle gare da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si distinguono, per la fase procedurale di riferimento, dalle “specifiche tecniche di base” e dalle “condizioni di esecuzione/clausole contrattuali”, alle quali unicamente fa riferimento la norma citata laddove ne sancisce il necessario inserimento nella documentazione di gara, per escludere che identico trattamento debba essere riservato alle prime, come sostenuto dalla parte appellante. Delle “specifiche tecniche premianti” si occupa invece il comma 2 dell’articolo citato, laddove dispone che “i criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1 sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6”: la norma tuttavia, nello stabilire che le stesse (in quanto parte integrante, in base al d.m. 25 luglio 2011, dei “criteri ambientali minimi”) debbano essere semplicemente “tenute in considerazione”, non fissa un rapporto di rigida corrispondenza tra le stesse ed i criteri di valutazione delle offerte tecniche contenuti nella lex specialis. La previsione, del resto, corrisponde a quella del d.m. citato, laddove dispone che “un appalto è «verde» se integra tutti i criteri «di base». Le stazioni appaltanti sono comunque invitate ad utilizzare anche quelli «premianti» quando aggiudica la gara d’appalto all’offerta economicamente più vantaggiosa”, fissando una norma atta ad incentivare, senza rendere rigorosamente obbligatorio, l’adattamento della lex specialis ai suddetti criteri di carattere “premiante”.

[7] Dettagli possono essere reperiti in rete al seguente indirizzo: http://www.minambiente.it/pagina/i-criteri-ambientali-minimi#1

Raimondo Nocerino, classe 1976, si è laureato in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Napoli
Federico II nel 2000 con lode, maturando esperienze di studio in Spagna.

Ha conseguito il titolo di dottore di ricerca in Diritti dell’Uomo presso l’Ateneo Federiciano nel marzo 2006 e presso la stessa Università, nel2012, il diploma di perfezionamento in “Diritto dell’unione Europea: la tutela dei diritti”.

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