Sulla legittimità costituzionale delle disposizioni normative in tema di “informazione prefettizia”.

Il C. Stato, Sez. III, 5480/2018 scrive la parola “fine” ad oggi “dubbio”.

  1. In un recente contributo[1], si è provveduto ad annotare la sentenza n. 1017/2018, resa dal TAR Campania di Napoli, I sez., depositata il 14.02.2018. Con tale decisione, il Giudice Amministrativo di primo grado, occupandosi di questione assai sentita in seno alla Giustizia Amministrativa e, massimamente, nella prospettiva della difesa degli interessati, destinatari del relativo provvedimento amministrativo, aveva escluso la sussistenza di ogni dubbio sulla legittimità costituzionale del combinato disposto dagli artt. 84 co. 4 e 91 co. 6 d.lgs. 159/2011[2]rispetto alle garanzie fondamentali della persona, del suo patrimonio e della sua attività imprenditoriale”. Accade di sovente che, nel giudizio amministrativo, la parola “fine” ad una certa vicenda contenziosa – e, dunque, alle questioni giuridiche ad essa sottese – sia posta dal Consiglio di Stato. È quanto avvenuto anche con riguardo al caso deciso dalla sentenza n. 1017/2018, poco sopra citata. Con sentenza n. 05480/2018, depositata il 20.09.2018, il C. Stato, Sez. III, infatti, ha definito l’appello proposto dalla parte soccombente in prime cure, rigettandolo. Il pronunciamento del Supremo Consesso di Giustizia Amministrativa ritorna (cfr. punto 10 della motivazione) sulla questione di costituzionalità del combinato disposto dagli artt. 84 co. 4 e 91 co. 6 d.lgs. 159/2011, proposta in primo grado e riarticolata in sede di appello.
  2. Come innanzi al TAR, anche nel giudizio di appello, la questione di costituzionalità – sì come articolata dalla parte privata – si conchiude nello stabilire se l’art. 84, comma 4, d.lvo n. 159/2011 “contrasta con l’art. 117 Cost., in relazione all’art. 1 del Protocollo Addizionale 1 della C.E.D.U., sulla scorta dei principi sanciti con la sentenza “De Tommaso c/Italia”.

Ad avviso della parte privata ed appellante, infatti, il nucleo di potenziale incostituzionalità della questione va ravvisato nella circostanza che la disposizione “dubitata” “difetta della determinatezza necessaria a rendere prevedibile l’applicazione della misura interdittiva…. non essendo normati i criteri di valutazione ovvero le modalità di valutazione del grado di probabilità”.

  1. Come sinteticamente anticipato, anche il Consiglio di Stato afferma che le disposizioni normative vagliate resistano ad ogni dubbio di costituzionalità.

L’iter argomentativo che suffraga la statuizione reiettiva della questione si articola nei seguenti passaggi, meritevoli di richiamo:

  1. i presupposti applicativi dell’informazione antimafia sono sufficientemente definiti dall’art. 84, comma 3, d.lvo n. 159/2011, il quale riconsegna una “fattispecie tutt’altro che generica e/o indeterminata”, perché “caratterizzata da ben precisi elementi costitutivi, compiutamente e tassativamente descritti dal legislatore”;
  2. a ben considerare, i dubbi sottesi alla questione di costituzionalità, nei termini posti dall’appellante, “attengono ad altro versante, ovvero alla “prova” della fattispecie tipica, che deve essere raggiunta secondo standardsla cui definizione non è compito del legislatore, ma del giudice, e viene operata secondo i tradizionali parametri che presiedono al sindacato sulla legittimità dell’attività amministrativa discrezionale, con le peculiarità derivanti dalla specificità della materia e dalla delicatezza degli interessi che vi convergono”;
  3. in linea con la propria precedente giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2343 del 18 aprile 2018), deve ribadirsi la “inconferenza della citazione” alla cd. sentenza de Tomaso[3], “atteso che [i] la pronuncia richiamata si riferisce alle sole misure di prevenzione personali (in ipotesi di c.d. pericolosità generica), limitative, come tali, della libertà fondamentale di circolazione di cui all’art. 2 del Protocollo IV alla CEDU, mentre non considera le misure di prevenzione patrimoniali, limitative del diritto fondamentale di proprietà di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale 1 alla CEDU” e che [ii] “le misure di prevenzione personali vagliate nella sentenza De Tommaso non sono specificamente collegate all’indizio di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso”;
  4. peraltro, l’informativa interdittiva antimafia è provvedimento amministrativo che “parzialmente” incide “sulla libertà di iniziativa economica” ex art. 41 Cost e non sulla (diversa) “libertà fondamentale di circolazione, di stabilimento o di libera prestazione di servizi nel contesto dell’Unione”  né sul (diverso) “diritto fondamentale di proprietà” e, dunque, sui soli diritti – per così dire “viciniori” – potenzialmente inviolabili riguardati in sede, rispettivamente, euro-unionale e convenzionale. Di talché, la questione posta, afferendo più correttamente al solo contrasto o meno delle disposizioni “dubitate” rispetto all’art. 41 Cost., riveste rilevanza nel quadro del diritto (costituzionale) nazionale, ininfluente rivelandosi, per l’effetti, ogni richiamo (analogico, in questo caso) alla giurisprudenza CEDU e, segnatamente, alla decisione “De Tomaso”;
  5. ancora, renderebbe all’evidenza incompatibile l’estensione “al sistema delle misure amministrative antimafia le censure che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha mosso al sistema delle misure di prevenzione personali, nella sentenza De Tommaso c. Italia per la insufficiente determinazione della fattispecie legale tipica che giustifica l’emissione di tali misure”, la circostanza per cui le fattispecie astratte legittimanti l’emissione dell’interdittiva risultano sufficientemente [i] tipizzate dal legislatore e [ii] “codificate” dalla giurisprudenza;
  6. A suffragio del contributo latu senso codificatorio di cui appena sopra, andrà infatti ricordato che l’elaborazione, in sede di giustizia amministrativa, del criterio del “più probabile che non” – espressivo della “logica di stima probabilistica del rischio” infiltrativo; metro, dunque, della non illogicità e non irragionevolezza della misura interdittiva in concreto adottata – “si palesa “consentanea alla garanzia fondamentale della “presunzione di non colpevolezza”, di cui all’art. 27 Cost. , comma 2, cui è ispirato anche il p. 2 del citato art. 6 CEDU… Cass., sez. I, 30 settembre 2016, n. 19430”;
  7. da ultimo, la prassi stessa dei cc.dd. protocolli di legalità[4] è stata riconosciuta come compatibile con il diritto dell’Unione, sul presupposto che “il singolo Stato membro è nella posizione migliore per individuare, alla luce di considerazioni di ordine storico, giuridico, economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla comparsa di comportamenti in grado di provocare violazioni del rispetto del principio e dell’obbligo summenzionati[5] (Corte di Giustizia, sez. X, 22 ottobre 2015, in C-425/14)”.
  8. Su tali basi, dunque, il Giudice amministrativo di appello ha riconosciuto la piena conformità costituzionale delle disposizioni normative “dubitate”, le quali, per quanto elasticamente formulate, materializzano la “ragionevole esigenza di bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica riconosciuta dall’art. 41 Cost. e l’interesse pubblico alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione”.

Nel quadro della giurisdizione nazionale, la parola “fine” sulla vicenda giuridica della costituzionalità delle informative prefettizie sembra, dunque, scritta.

Solo successivamente, tuttavia, si capirà se questa “fine” è davvero definitiva o se si sia trattato, piuttosto, di una “puntata” di una più ampia narrativa.

Si dovrebbe infatti considerare, parafrasando e senza mistificare, che le vie dell’ordinamento giuridico sono (quasi) “infinite”, dandosi ulteriori potenziali scenari processuali, ossia (e senza pretesa di esaustività):

  1. la possibilità di prospettare il contrasto con l’art. 41 Cost., alla stregua di argomentazioni differenti da quelle esaminate ed affermate dal Consiglio di Stato;
  2. la possibilità di prospettare il contrasto con diverse, o ulteriori, disposizioni/norme costituzionali;
  3. la possibilità di un pronunciamento potenziale della stessa Corte Edu, una volta che la sentenza in commento ha esaurito le vie di ricorso interno ed ove mai la parte soccombente, nella vicenda qui ricostruita, si inducesse ad una tale iniziativa.

Sta di fatto che, almeno per il momento, ciò di cui si può essere certi è che la costituzionalità del sistema delle misure amministrative antimafia trova un solido quanto argomentato punto fermo.

[1] Cfr. R. Nocerino, “L’informativa prefettizia non pone dubbi di legittimità costituzionale. Note ad una recente sentenza del Tar Campania di Napoli”, consultabile all’indirizzo http://www.unicamente.online/linformativa-prefettizia-non-pone-dubbi-di-legittimita-costituzionale/

[2] Disposizioni fondanti il potere prefettizio di adottare misure interdittive antimafia (cd. “informazione antimafia”)

[3] Corte EDU del 23 febbraio 2017 in causa “De Tomaso/ Italia”.

[4] Per interessanti riferimenti ricostruttivi sui cd. “protocolli di legalità” e sui cd. “patti di integrità”,  cfr., recentemente,  Cons. Stato, sez. V, 05/02/2018, n. 722. In dottrina, cfr. C. Cravero. Protocolli di legalità o Patti di Integrità: la compatibilità con il diritto UE della sanzione di esclusione automatica dell’operatore economico inadempiente, in Giurisprudenza italiana, 2016, 6, pp. 1459-1468.

[5] Corte di Giustizia, sez. X, 22 ottobre 2015, in C-425/14.

Raimondo Nocerino, classe 1976, si è laureato in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Napoli
Federico II nel 2000 con lode, maturando esperienze di studio in Spagna.

Ha conseguito il titolo di dottore di ricerca in Diritti dell’Uomo presso l’Ateneo Federiciano nel marzo 2006 e presso la stessa Università, nel2012, il diploma di perfezionamento in “Diritto dell’unione Europea: la tutela dei diritti”.

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